(Junio de 2009)

En contestación al escrito de un particular formulando consulta sobre sendas cuestiones relacionadas con la verificación de las señales de alarma por las centrales de alarmas y con la constitución de garantía por las empresas de seguridad, la Secretaría General Técnica, previo informe de la Comisaría General de Seguridad Ciudadana, puso de manifiesto lo siguiente:

Con carácter previo al análisis de las cuestiones planteadas en el escrito de referencia, debe señalarse, de conformidad con lo establecido en el artículo 35 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, relativo a los derechos de los ciudadanos, en relación con el artículo 4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, relativo al principio de servicio a los ciudadanos, que las Administraciones Públicas, en función de sus disponibilidades, habrán de proporcionar información y orientación a los ciudadanos acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que impongan las disposiciones vigentes, auxiliarles en la redacción formal de documentos administrativos y proporcionarles información de interés general por medios telefónicos, informáticos o telemáticos.

En consecuencia, si bien la labor de asesoramiento que corresponde a esta Secretaría General Técnica, de acuerdo con el artículo 10.2.a) del Real Decreto 1181/2008, de 11 de julio, por el que se modifica y desarrolla la estructura orgánica básica de este Ministerio, se circunscribe a los órganos del propio Departamento, en virtud del deber general de colaboración con los ciudadanos que corresponde a la Administración, se viene dando respuesta a las peticiones de informe que se formulan sobre asuntos de la competencia de este Ministerio.

Ahora bien, los informes o respuestas que emite este Centro Directivo tienen un carácter meramente informativo y orientativo –nunca vinculante- para quien los emite y para quien los solicita, sin que quepa atribuir a los mismos otros efectos o aplicaciones distintos del mero cumplimiento del deber de servicio a los ciudadanos antes citado y, obviamente, nada tienen que ver con los informes preceptivos a que se refieren los artículos 22.2 y 24.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en relación con el procedimiento de elaboración de leyes y reglamentos.

Asimismo, debe señalarse que, como norma general, cualquier consulta o petición dirigida a una Unidad de este Ministerio deberá formularse, bien mediante escrito dirigido y remitido por correo ordinario a la Unidad de que se trate, bien mediante correo electrónico a través de la página web del Departamento (estafeta@mir.es).

Centrándonos ya en el análisis de las cuestiones planteadas, cabe formular las siguientes consideraciones:

1. Verificación de las señales de alarma por las centrales de alarmas: interpretación del artículo 48.2 del Reglamento de Seguridad Privada, aprobado por el Real Decreto 2364/1994, de 9 de diciembre, y, más concretamente, de la locución “con los medios técnicos y humanos de que dispongan” (las centrales de alarmas).

La nueva redacción dada al artículo 48.2 del Reglamento de Seguridad Privada por el Real Decreto 1123/2001, de 19 de octubre, establece que “cuando se produzca una alarma, las centrales deberán proceder de inmediato a su verificación con los medios técnicos y humanos de que dispongan, y comunicar seguidamente al servicio policial correspondiente las alarmas reales producidas”.

A juicio de esta Secretaría General Técnica, lo que está propiciando esta nueva redacción del artículo 48, frente a la regulación anterior, es la intervención de medios humanos en el proceso de verificación de las alarmas, como un elemento más para garantizar la veracidad de las mismas antes de su comunicación a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad; y ello puede hacerse, bien desplazando personal de seguridad al lugar de los hechos, si cuentan con él y se estima necesario, siempre en las condiciones que se establecen en el artículo 49 del Reglamento de Seguridad Privada, bien a través de cualquier otra actuación en la que intervenga el factor humano (contacto telefónico, localización del titular del inmueble, etc.).

En definitiva, la central de alarmas deberá realizar todas las actuaciones necesarias, con todos los medios de que disponga (tanto técnicos como humanos), para garantizar la veracidad de las alarmas antes de su transmisión a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

Se trata, por tanto, de una imposición a las centrales de alarmas para garantizar el correcto funcionamiento de un servicio que está sujeto a control administrativo, y cuya finalidad última es la de evitar la proliferación de falsas alarmas, en beneficio, en última instancia, de la seguridad pública.

Por su parte, el artículo 49 del mismo Reglamento establece que “las empresas explotadoras de centrales de alarmas podrán contratar, complementariamente, con los titulares de los recintos conectados, un servicio de custodia de llaves, de verificación de alarmas mediante desplazamiento a los propios recintos, y de respuesta a las mismas, en las condiciones que se determinen por el Ministerio del Interior...”.

En su nueva redacción, este artículo 49 debe inscribirse en el ámbito de las relaciones entre la empresa de seguridad explotadora de la central de alarmas y el usuario de los servicios que la misma ofrece, contemplando un nuevo servicio, complementario al ordinario del artículo 48, cuya contratación es potestativa para los usuarios y cuyo ofrecimiento y prestación lo es de las centrales de alarmas.

El apartado 2 del citado artículo dispone que “los servicios de verificación personal de las alarmas y de respuesta a las mismas se realizarán, en todo caso, por medio de vigilantes de seguridad, y consistirán, respectivamente, en la inspección del local o locales y en el traslado de las llaves del inmueble del que procediere cada alarma ...”. Y añade que “a los efectos antes indicados, la inspección del interior de los inmuebles por parte de los vigilantes de seguridad deberá estar expresamente autorizada por los titulares de aquéllos, consignándose por escrito en el correspondiente contrato de prestación de servicios”.

Por otra parte, en cuanto a la prestación complementaria del servicio ordinario de recepción, verificación y transmisión de las alarmas, se entiende que su único objeto posible viene constituido, precisamente, por la verificación mediante desplazamiento a los propios recintos, por medio de vigilantes de seguridad y con objeto de inspeccionar el exterior del local o, en su caso, el interior cuanto estén autorizados por el titular del inmueble.

En consecuencia, parece lógico admitir que la actuación de dichos vigilantes puede ir más allá de la simple verificación de la alarma y extenderse a otras actuaciones, como la comprobación de daños materiales o personales producidos, persecución de delincuentes sorprendidos en flagrante delito, o cualesquiera otras actividades complementarias directamente relacionadas con su función de seguridad e imprescindibles para su ejercicio.

Por tanto, cuando el titular del inmueble o establecimiento tenga contratado este servicio complementario con la correspondiente central de alarmas, la central deberá prestarlo necesariamente en los términos establecidos, siempre que se active una alarma procedente del inmueble conectado.

De todo lo anteriormente expuesto, y en respuesta a la cuestión consultada, cabe extraer las siguientes conclusiones:

a) La nueva redacción del artículo 48 del Reglamento de Seguridad Privada impone a las centrales de alarmas la obligación de verificar las señales que reciben con los medios técnicos y humanos de que dispongan, pudiendo utilizar complementariamente ambos a fin de garantizar la veracidad de la alarma antes de su comunicación a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, dejando a criterio de la propia central la utilización y el alcance de cada medio hasta conseguir la finalidad de comprobar la veracidad de la alarma.

b) Por parte de las centrales de alarmas se pueden establecer los protocolos de actuación para la verificación de las alarmas que consideren más adecuados a sus intereses, siempre que no estén en contradicción con las disposiciones de seguridad privada en esta materia y cumplan la finalidad esencial de garantizar la veracidad de las alarmas antes de su transmisión a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

2. Constitución de garantía por las empresas de seguridad: negativa de los órganos jurisdiccionales del orden jurisdiccional contencioso-administrativo a aceptar, en los incidentes de piezas separadas de suspensión sustanciadas ante los mismos, la garantía de caución prestada por las empresas de seguridad para el ejercicio de sus actividades, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 7 del Reglamento de Seguridad Privada.

En relación con dicha cuestión cabe formular las siguientes consideraciones:

a) La constitución de la garantía exigida por el aludido artículo 7 del Reglamento de Seguridad Privada tiene como finalidad la de atender a las responsabilidades que se deriven del funcionamiento de las empresas por infracciones a la normativa de seguridad privada, lo que supone que dicha caución no sólo está orientada a asegurar el pago de las sanciones en los casos en que éstas fuesen pecuniarias (como pudiera ser la disolución de una empresa de seguridad que, estando en proceso de cancelación de la inscripción, todavía tuviese multas pendientes de pago frente a la Administración; o en caso de impago de una multa, la autorización a Hacienda para el embargo del aval constituido en la Caja General de Depósitos, en la cuantía suficiente para cubrir el importe de la sanción), sino también al cumplimiento de otros supuestos relacionados con el funcionamiento de las empresas de seguridad, con motivo de la adopción de medidas cautelares por parte de las autoridades administrativas competentes para incoar procedimientos sancionadores, en aplicación de la normativa referente a las infracciones en materia de seguridad privada (garantizar la adecuada instrucción del procedimiento, evitar la continuación de la infracción, etc.), conforme a lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley 23/1992, de 30 de julio, de Seguridad Privada; o bien, como consecuencia de actuaciones contrarias a derecho, por haber contraído las empresas de seguridad obligaciones por daños a la propia Administración o a terceros, tras haber infringido la normativa de seguridad privada (órdenes de cierres de establecimientos, suspensiones de servicios, fianzas, depósitos, etc.).

b) A tenor de lo establecido en el artículo 7 del Reglamento de Seguridad Privada la garantía deberá mantenerse por la cuantía máxima de su importe durante todo el período de vigencia de la autorización. Ello implica que si se hubiese detraído alguna cantidad, habrá de reponerse en el plazo de un mes a contar desde la fecha en que se hubiese ejecutado el correspondiente acto de disposición. Además, la garantía prestada tendrá que estar a disposición de las autoridades con competencias sancionadoras (administrativas) en materia de seguridad privada.

c) De acuerdo con la reiterada jurisprudencia dimanante de los Juzgados y Tribunales de lo Contencioso-Administrativo, el ofrecimiento de aval por sanciones impuestas en materia de seguridad privada no basta por sí solo para acordar la suspensión del acto impugnado.

d) En la Exposición de Motivos de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, se hace mención a que la adopción de medidas cautelares en la jurisdicción contencioso-administrativa “no debe contemplarse como una excepción, sino como una facultad que el órgano judicial puede ejercitar siempre que resulte necesario”. En efecto, el artículo 133 de la referida Ley admite cualquier medida adecuada para evitar o paliar los perjuicios derivados de la resolución cautelar, por lo que las dicciones empleadas en esta norma (“podrán acordarse” o “podrán exigirse”) dejan un amplio margen a la apreciación del juez, quien deberá valorar la conveniencia de establecer la garantía en cada caso, aunque sin perder de vista la finalidad de la caución, que no es otra que la de evitar o paliar los perjuicios –de cualquier naturaleza, según dice el precepto- que pudieran derivarse de la adopción de la medida cautelar.

e) En todas y cada una de las partes dispositivas de los autos de piezas separadas de suspensión, dictados por los órganos jurisdiccionales del orden contencioso-administrativo, en los que se acuerda acceder a la suspensión de la ejecución del acto impugnado, siempre se condiciona la misma a la aportación y mantenimiento de caución ante la Administración demandada por el importe de la multa impuesta (e, incluso, en algunos casos, con intereses y/o un 10% más del importe total), bajo la advertencia de que tal suspensión no tendrá efectos hasta que dicha caución esté constituida ante la Administración, con el fin de que el interés público quede suficientemente asegurado.

f) No obstante, en todo caso y de conformidad con el informe de la Abogacía del Estado, emitido con fecha 29 de septiembre de 1999, en este tipo de incidentes la Administración no asume otra posición ni desempeña otra función que la meramente instrumental de ser simple ejecutora material de lo que se disponga y resuelva por los órganos judiciales, y ello en base al deber de auxilio y colaboración que impone el artículo 118 de la Constitución.

De lo anteriormente expuesto, se infiere que la constitución de garantía establecida por la legislación de seguridad privada (artículo 7 del Reglamento de Seguridad Privada) opera dentro de un ámbito eminentemente administrativo, pues ha de estar en todo momento a disposición de las autoridades administrativas con competencia en materia sancionadora, ha de constituirse independientemente de que se cometan o no infracciones tipificadas en la normativa de seguridad privada, y tiene una clara vocación de permanencia en el tiempo (deberá mantenerse por la cuantía máxima de su importe durante todo el período de vigencia de la autorización), mientras que en la vía contencioso-administrativa la caución es exigida por los Juzgados y Tribunales, ante los que se ha de constituir, y responde, además, a los siguientes caracteres: instrumentalidad (ya que no tiene por sí misma sustantividad propia y se justifica en razón de la existencia de un procedimiento abierto ligado a la resolución del recurso contencioso-administrativo), provisionalidad (sólo se mantiene en tanto en cuanto cumpla con su función de aseguramiento), temporalidad (tiene una duración limitada la pendencia del proceso principal) y variabilidad (puede ser modificada, sustituida, alzada, etc., si cambian los presupuestos que justificaron su adopción).

Enlazando con lo anterior, y a mayor abundamiento, en el último párrafo del fundamento jurídico segundo del Auto núm. 74/08 (pieza separada de suspensión número 155/2008), dictado por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 2, con fecha 18 de septiembre de 2008, se dice textualmente: “Que, en último lugar, sobre el aval que tiene presentado a la Administración, es a ésta a la que corresponde valorar su suficiencia para garantizar el cumplimiento de la obligación de pago establecida, no siendo el caso la invocación del artículo 133 de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa, pues el mismo se refiere a la garantía que deba presentarse cuando proceda en todo caso otorgar la tutela cautelar”.

Por último, queda añadir, en relación con el mencionado informe de la Abogacía del Estado, que no puede corresponder a la Administración ninguna facultad o competencia decisoria, interpretativa o aclaratoria para resolver las cuestiones que se susciten en cumplimiento de lo ordenado por los órganos jurisdiccionales competentes, pues sólo a ellos corresponde tal facultad resolutoria, interpretativa o aclaratoria.

En consecuencia, habrá de estarse a lo que disponga en cada caso concreto el órgano judicial que conozca del asunto o incidente, sin perjuicio, naturalmente, del derecho que asiste a quien se encuentre lesionado en sus intereses de impugnar la correspondiente resolución mediante los recursos de apelación procedentes.



http://www.mir.es/SGACAVT/respuestas/seg_privada/empresas_y_centros_formacion/i3446_06_09.html