El 23 de marzo de 2007 se aprobaba, por Real Decreto 393/2007, la Norma Básica de Autoprotección (NBA). La norma fue redactada por la Dirección General de Protección Civil del Ministerio del Interior y con ella se intentaba rellenar una laguna importante de la propia Ley de Protección Civil, que establecía que se basaría en dos pilares, uno denominado “Protección Civil” y otro “Autoprotección”, siendo el primero desarrollado en 1992 (Real Decreto 407/1992) y el segundo veintidós años más tarde de la ley primigenia.

¿Han sido adecuados estos dos instrumentos? La verdad es que el primero surgió tras polémica previa y con siete años de retraso sobre el calendario previsto, dado el recurso de inconstitucionalidad presentado por algunas comunidades autónomas, que alegaban que la protección civil era competencia exclusiva de ellas, argumento aducido posteriormente, pero gracias a Dios superado, en las reformas de los Estatutos producidos en los últimos años.

No vamos a reflexionar sobre la Norma Básica de Protección Civil, la cual se encuentra en muchos de sus aspectos totalmente rebasada, aunque incapaz de modificarse debido al desarrollo legislativo que ha tenido en las 17 comunidades autónomas, de tal forma que en la actualidad existen otros tantos sistemas de protección civil, con toda la problemático que conlleva en aras de la solidaridad ante emergencias que se produzcan entre regiones colindantes.

De forma inexplicable se produjo un silencio de cerca de veinte años, antes de promulgarse la Norma Básica de Autoprotección, a pesar que los artículos 5, 6 y 19 de la Ley 2/1985, de Protección Civil, hacían hincapié en la autoprotección e incluso en las infracciones que puede conllevar a los titulares de actividades no disponer de los correspondientes planes de autoprotección y emergencia.

Por pura lógica, esta ausencia de norma al respecto, fue ocupada por la Ley 31/1995, de 8 de noviembre de prevención de riesgos laborales (PRL), la cual a través de los servicios de prevención, han desarrollado ampliamente la autoprotección, tanto en trabajadores como en visitantes y usuarios de las instalaciones. Esta coincidencia de objetivos provoca un solapamiento entre la autoprotección de protección civil y la autoprotección ante el riesgo de los medios laborales empleados de la Ley de PRL.

La experiencia de cuatro años y tras elaborar e implantar cientos de planes de autoprotección, nos indica que el solapamiento existe, siendo difícil deslindar las dos vías. Puede argüirse que la redundancia siempre es beneficiosa, pero cuando la misma puede ocasionar sanciones por los dos lados e incluso lo que se obliga por uno, puede llegar a vulnerar alguna regla del otro, no deja de sorprender y obliga a que se dicte alguna disposición que deje más claro el asunto.

Según sea el germen del Plan de Autoprotección de la instalación: Servicios de Prevención o de Seguridad y Emergencia, así se volcará la autoprotección hacia PRL o protección civil.

Otro aspecto a clarificar, teniendo en cuenta que hay muchas cuestiones que la experiencia demuestra que están confusos, son los conceptos de “centros, establecimientos y dependencias” y “actividades”.

De hecho el Anexo II de la NBA que recoge el contenido mínimo de los planes de autoprotección, está pensado para recintos más o menos cerrados en donde se desarrollen actividades que pueden generar riesgos, no mencionándose espacios abiertos, como puede ser una feria, una romería, un evento de masas, etc.

La única mención que puede contener en alguna medida este concepto de actividad en espacio abierto, se recoge en el apartado 3.1. de la NBA, cuando define al Plan de Autoprotección como el documento que establece el marco orgánico y funcional previsto para un centro, establecimiento, espacio, instalación o dependencia, …

Es decir, a lo largo de todo el articulado de la NBA se produce una dicotomía entre actividad, que son las que pueden generar riesgo y espacio físico, debiendo ser este último totalmente secundario.

De esta forma, parece más claro y evita cualquier problema de interpretación, si tanto en la exposición de motivos del Real Decreto, como en el objeto de la NBA, se debiera hablar de “titulares de actividades que pueden originar riesgos”, no de los titulares de los centros, establecimientos y dependencias o medios análogos.

A lo largo de todo el desarrollo normativo, tanto del articulado del Real Decreto como de la NBA, se emplea de forma indistinta espacio físico y actividad, sin conocerse lo que debe primar.

Se quiere reseñar que hoy día en España se realizan actividades al aire libre que no disponen de plan de autoprotección, ni nadie se lo ha exigido.

Sobre otras cuestiones reflexionaremos en sucesivas columnas: desarrollo legislativo de las comunidades autónomas y entes locales; incapacidad de las administraciones públicas de controlar todas las actividades que deben disponer de plan de autoprotección; falta de registros eficaces de planes de autoprotección; homologación de planes de autoprotección; y un largo etcétera sobre las que esperamos echar las luces que la experiencia nos ha dictado a lo largo de los cuatro años de vigencia de la norma.

Rafael Vidal Delgado

Coronel de Artillería en la Reserva
Diplomado de Estado Mayor
Doctor en Historia por la Universidad de Granada
Profesor del Master Ejecutivo en Dirección de Seguridad Global (MEDSEG)
Profesor Principal del Master Ejecutivo en Dirección de Sistemas de Emergencia (MEDSEM)
Asesor de Planificación Estratégica de Belt Ibérica, S.A.

Fuente: Belt Ibérica